近日，應急管理部發(fā)布引領(lǐng)當前和今后一段時期安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的重要文件——《關(guān)于加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》（應急〔2021〕23號）。《意見》從精準執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法信息化建設(shè)和執(zhí)法力量建設(shè)五個方面提出了十七項工作措施。4月8日，安全生產(chǎn)執(zhí)法工作意見宣貫暨全國工貿(mào)安全監(jiān)管視頻會議在北京召開。會議以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實全國安全生產(chǎn)電視電話會議和全國應急管理工作會議精神，宣貫《應急管理部關(guān)于加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》，分析工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢，研究部署2021年重點工作任務。應急管理部黨委委員、副部長宋元明出席會議并講話。宋元明指出，當前安全生產(chǎn)執(zhí)法工作與黨中央國務院的要求和人民群眾的期待相比，還有較大差距。既有熟視無睹、該嚴不嚴、該重不重、查處不力、屢禁不止的問題，也有執(zhí)法信息化建設(shè)滯后、執(zhí)法效率不高、選擇性執(zhí)法、多層重復執(zhí)法等問題，這些不精準、不嚴格、不規(guī)范、效率不高等方面的問題，直接導致了“安全檢查查不出問題”的情況突出，不僅降低了行政效率，損害了人民群眾合法權(quán)益，而且導致有些重大安全風險不能得到有效管控，重特大事故時有發(fā)生。今年一季度工貿(mào)、非煤礦山、化工較大事故同比上升，比2019年同期也上升，這都是不好的苗頭，我們必須以“刀刃向內(nèi)”的勇氣，集中攻堅、突破瓶頸，下大氣力徹底扭轉(zhuǎn)。宋元明還指出，應急系統(tǒng)安全執(zhí)法工作還沒有真正嚴格起來，還普遍存在執(zhí)法“寬松軟”和“只檢查、不處罰，甚至零處罰”問題。因此，《意見》強調(diào)執(zhí)法檢查要“有力度”“長牙齒”。要嚴格依據(jù)法律法規(guī)進行處罰，不能以責令限期改正等措施代替行政處罰，對于存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰，不能選擇性處罰。對于違法行為逾期未整改或整改不到位的，以及同一違法行為反復出現(xiàn)的，要依法嚴肅查處，從重處罰。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的各類違法行為，要緊盯不放，督促企業(yè)徹底整改，嚴格執(zhí)法閉環(huán)管理。對于嚴重違法行為，要求企業(yè)主要負責人牽頭負責整改落實，壓實整改責任，防止“屢改屢犯”。宋元明還指出，那種只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰的狀況必須改變！安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，是指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門代表國家履行法定性質(zhì)職責，依照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，在履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職權(quán)中，對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全生產(chǎn)行為進行監(jiān)督檢查，并對違法行為依法作出的行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為，是安全監(jiān)管過程管理的核心手段。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查是是政府主管部門、負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，結(jié)合當前安全生產(chǎn)形勢、近期事故發(fā)生情況、屬地監(jiān)管情況，按照執(zhí)法檢查計劃，結(jié)合企業(yè)的性質(zhì)和特點，依法確定檢查內(nèi)容，執(zhí)法檢查、查證相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程可能存在隱患、有害和危險因素、缺陷進行監(jiān)督、檢查，確定隱患、有害和危險因素和缺陷的存在狀態(tài)，以及它們轉(zhuǎn)化為事故的條件，督促企業(yè)制定整改措施，消除隱患、有害和危險因素，確保生產(chǎn)安全。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法方式的一種，是實現(xiàn)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法目的、依法治安所采取的一種過程、手段、方式，是安全監(jiān)管的主要形式和做好安全生產(chǎn)工作的重要途徑， 體現(xiàn)以防為主的理念隱患治理是核心，發(fā)現(xiàn)問題隱患、整治問題隱患、確保安全才是安全監(jiān)管的目的。安全生產(chǎn)行政處罰是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門為維護安全生產(chǎn)工作管理秩序，依法行使國家懲罰權(quán)，對違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章的公民、法人或其他組織實施的一種行政制裁行為。安全監(jiān)管部門應當嚴格依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度和程序，按照各自的管轄權(quán)限，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營單位及有關(guān)人員的安全生產(chǎn)非法、違法行為，實施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》 《安全生產(chǎn)法》及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰種類包括責令停產(chǎn)停業(yè)、警告、罰款、責令改正、責令限期改正、責令停止違法行為、沒收違法所得和非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令停止建設(shè)、責令停止施工、暫扣或者吊銷有關(guān)許可證，暫停或者撤銷有關(guān)執(zhí)業(yè)資格、崗位證書、關(guān)閉、行政拘留等十余種。安全生產(chǎn)行政處罰只是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法活動的一種具體行政行為，是安全生產(chǎn)監(jiān)察工作的重要組成部分，并不能涵蓋所有的執(zhí)法行為，且行政處罰也不是安全監(jiān)管的目的，但一定是一種有效手段。其根本目的是為了督促生產(chǎn)經(jīng)營單位重視安全生產(chǎn)工作，而不是“為處罰而罰”“以罰代管”。然而，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法嚴格不起來，只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰，失之于寬、失之于松、失之于軟久矣！例如，有法不依，違法不究；重行政許可，輕監(jiān)管執(zhí)法，以批代管；重檢查、輕處罰；查而不罰，以管代罰，一味強調(diào)監(jiān)管服務，重思想教育，輕行政處罰，以教育警告代替行政處罰，無罰款，零處罰；重事后處罰，輕事前監(jiān)管執(zhí)法；罰與不罰，恣意裁量，辦人情案，處態(tài)度罰，重責輕罰，過罰顛倒；以一般性工作檢查代替監(jiān)管執(zhí)法，重檢查數(shù)量、輕執(zhí)法次數(shù)，執(zhí)法數(shù)量偏少，執(zhí)法覆蓋率不高，執(zhí)法強度不高；對重大事故隱患，首查不罰，只是下令整改，給予企業(yè)很大的僥幸冒險空間，放任隱患往事故演變發(fā)展；行政處罰次數(shù)少，行政處罰金額少，蜻蜓點水、點到為止；不愿意申請法院強制執(zhí)行，無強制，行政處罰案件結(jié)案率低；運動式大檢查，運動式罰款，走過場；欺軟怕硬，畸輕畸重，同責不同罰，選擇性執(zhí)法，趣利執(zhí)法，不教而誅，以罰代管，一罰了之；辦理案件怕投訴，怕得罪人，不求有功，但求無錯，高舉輕落、得過且過，下不了狠手挺不起腰桿，不敢動真碰硬；上熱下冷、層層衰減，層層管、層層軟；有案不移、以罰代刑、降格處理，大事化小，小事化了，嚴不起來，管不到狠處、罰不到痛處，刀不快、腰不硬等等，不一而足。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法嚴格不起來的主要是也無外乎是，第一，工作不實。缺乏敬業(yè)精神和勤政意識，對執(zhí)法工作認識不清，定位不準，工作上不求有功，但求無錯，存在“不抱油桶不沾油”的思想，不是積極執(zhí)法，而是消極應付，執(zhí)法工作不嚴格、不到位。不結(jié)合實際，抓工作缺乏針對性；作風漂浮，敷衍了事，沒有把功夫下到基層；工作不閉合，有頭無尾或者虎頭蛇尾；辦事拖沓，節(jié)奏緩慢。第二，“怕”字當頭。安全生產(chǎn)執(zhí)法不嚴，在于“怕”字當頭，怕得罪人，怕這怕那，導致出現(xiàn)工作失位，缺位，不作為，不勇為。第三，“私”字在心。怕的背后就是一個私字，“私”字當頭肯定就怕，表現(xiàn)得比較軟弱，怕字當頭以后肯定就軟，軟了以后肯定執(zhí)法不嚴。杜邦公司的安全發(fā)展階段理論認為，企業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)展階段分為四個：即趨利本能、被動他律、自律管理、文化自覺。現(xiàn)階段，我國還有一些企業(yè)處于“趨利本能階段”（有僥幸心理，為追求經(jīng)濟利益最大化不惜鋌而走險），大部分企業(yè)處于“被動他律階段”（安全管理主要靠企業(yè)負責人的經(jīng)驗，政府監(jiān)管嚴一些，會好一陣子，監(jiān)管一松懈，又可能放松安全管理退回到趨利本能階段），只有少數(shù)的企業(yè)達到“自律管理階段”（企業(yè)有一套安全管理體系，政府抓不抓都會自己按照這套體系去做，我們要鼓勵這種企業(yè)），極個別企業(yè)達到“文化自覺階段”（安全已成為團隊文化，員工已從“要我安全”轉(zhuǎn)化為“我要安全”和“我要別人安全”，這是我們的遠景目標）。每個階段的提升不是自然而然的，而是要經(jīng)過嚴格的監(jiān)管執(zhí)法和有效的指導服務才能實現(xiàn)的。因此，當前必須通過嚴格監(jiān)管執(zhí)法，倒逼企業(yè)從趨利本能階段、被動他律階段向更高的自律管理階段提升。這樣嚴格的監(jiān)管執(zhí)法必須是堅持不懈的，讓企業(yè)知道不能倒退，只能前進到自律管理階段，這就是安全執(zhí)法在企業(yè)安全發(fā)展中的重要作用。正是因為如此，過去那種只檢查不執(zhí)法、只執(zhí)法不處罰的狀況必須改變！新《安全生產(chǎn)法》正在審議中。其征求意見稿對安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰措施一個都不少，而且行政處罰力度在進一步加大，旨在從制度上盡可能堵住漏洞，如按日連續(xù)處罰，暫停或者撤銷有關(guān)執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)禁入，加大關(guān)閉力度，行政拘留，聯(lián)合懲戒，向社會公示公示違法行為，目的就是要提升生產(chǎn)經(jīng)營單位及其責任人違法成本，嚴肅整治安全生產(chǎn)亂象，防范化解重大安全風險，遏制重特大事故的發(fā)生。立法者的不斷加大行政處罰力度印證了“沉疴必用猛藥，亂世需用重典”的顛撲不破。然而，徒法不足以自行。400多年前，明代內(nèi)閣首輔張居正曾說過這樣一句名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”執(zhí)法越來越成為整個法治建設(shè)鏈條中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果有了法而不嚴格執(zhí)法，將法律束之高閣，而掉了鏈子，法律就成了“紙老虎”和“稻草人”，立法的意義就會大打折扣，制定再多法律也無濟于事，就會失去應有的嚴肅性與權(quán)威性，勢必影響執(zhí)法機關(guān)的公信力，勢必動搖人民群眾對法律的認同、對法治的信仰。也就是說，法的生命力在于執(zhí)行，法律的權(quán)威是需要通過執(zhí)法來進行彰顯的。沉疴必用猛藥，亂世需用重典。只有扎牢法律的籠子，堅持“嚴”字當頭，堅持嚴格執(zhí)法，鐵腕執(zhí)法，較真碰硬，重拳出擊，嚴管重罰，打到痛處，打到疼處，做到違法必嚴懲、違規(guī)必處罰，露頭就打、見芽就掰，提高違法成本，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”，法律才能發(fā)揮治國重器的作用，全社會才能形成對法律的尊崇和敬畏，才能彰顯法律的權(quán)威和尊嚴，才能嚴厲查處和打擊各類違法行為，深度地整治一批安全生產(chǎn)頑癥痼疾，打到痛處，打到疼處，才能極大地震懾和制裁安全生產(chǎn)違法行為，規(guī)范安全生產(chǎn)法治秩序，遏制事故仍然高發(fā)易發(fā)勢頭。事實上就是，十次檢查不如一次執(zhí)法，十次執(zhí)法不如一次重罰！動員千遍，不如問責一次！教育千遍，不如問責一遍！講一萬遍道理，不如罰款一萬元！應急管理部黨委委員、副部長宋元明指出，安全生產(chǎn)有一條規(guī)律，安全監(jiān)管力度與企業(yè)主體責任落實好壞程度具有正相關(guān)關(guān)系。也就是說政府安全監(jiān)管執(zhí)法力度越大，企業(yè)落實主體責任越好，政府安全監(jiān)管執(zhí)法“寬松軟”，企業(yè)必然不能很好落實主體責任。但是，強調(diào)“嚴格執(zhí)法”，并不是要強調(diào)、強化嚴厲“執(zhí)罰”、頂格處罰，也不是什么都是采取強制措施，必須責罰相一致，責罰相適應，堅持實事求是，具體問題具體分析。必須公平執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法，也要依法依規(guī)，嚴格規(guī)范安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)，堅持“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”原則，以法筑堤，將權(quán)力運行納入法治化軌道，讓權(quán)力在法治框架下運行，絕不允許有超越法律的特權(quán)，防止濫用職權(quán)。
