新修訂的《安全生產法》即將施行，文化和旅游行政部門在安全監管中，除了適用本行業本領域的法律法規外，是否還要適用《安全生產法》的規定、如何適用《安全生產法》的規定，對文化和旅游單位和經營主體實施行政監管，是文化和旅游行政部門，尤其是執法人員較為關心的話題。文化和旅游行政部門應當如何理解《安全生產法》與本行業本領域的法律法規有關安全管理規定的關系、如何闡明觀點并說服政府和相關部門聽取本部門的意見，是文化和旅游行政部門必須面對和解決的問題。為了便于閱讀，本文圍繞管行業必須管安全等幾個話題，分別進行有針對性的分析和闡述，供執法人員參考。

自2015年以來，管行業必須管安全就成了一些政府和部門要求文化和旅游行政部門監管本行業本領域安全的依據，進而要求文化和旅游行政部門按照《安全生產法》的相關規定，對違反安全生產規定的單位和經營主體實施行政處罰。新修訂的《安全生產法》施行后，類似的要求只會更為迫切、更為強烈，文化和旅游行政部門必須思考什么是行業、如何管行業以及厘清與管行業必須管安全密切相關的幾組概念。

所謂安全監管主體，就是獲得對安全生產進行監管資質的主體。首先，《安全生產法》第十條第三款規定，應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門，統稱負有安全生產監督管理職責的部門。負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產監督管理工作。

根據此法條的規定，文化和旅游行政部門可以稱之為本行業本領域的安全生產監督管理部門，有權對文化和旅游領域的安全生產實施行政監管，也就是負責對文化和旅游領域的安全實施監管的管理部門。換句話說，一些觀點認為，文化和旅游行政部門無權對本行業本領域安全生產實施監管的觀點，存在認識上的誤差。

其次，《安全生產法》第三條第三款規定，安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。

早在2015年，國務院安委會對各部委的安全職責分工中首次完整地提出了“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求。通過法律的修訂，該安全管理政策性的要求轉化為法律，管行業必須管安全等要求就成為行政部門的法定義務，文化和旅游行政部門自然必須履行對本行業本領域安全的監管義務。

一些政府和部門認為，只要和個人休閑娛樂相關的領域，都應當屬于文化領域，因此，在他們看來，除了互聯網上網服務、娛樂場所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應當被認定為文化領域，要求文化和旅游行政部門對這些領域的安全管理負責；和游客和消費者相關的服務領域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領域，也都要求文化和旅游行政部門對與旅游相關的服務設施設備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實施監管。總之，在很多人看來，這就是他們所稱的管行業必須管安全，只要是文化和旅游行業內的一切，都屬于文化和旅游行政部門監管，而不是從法律授權、職責分工中作任何區別。這實際上是對管行業必須管安全規定的最大誤讀。

1.管行業與一些社會大眾的理解

一些政府和部門認為，只要和個人休閑娛樂相關的領域，都應當屬于文化領域，因此，在他們看來，除了互聯網上網服務、娛樂場所之外，按摩、洗腳、酒吧、棋牌室等都應當被認定為文化領域，要求文化和旅游行政部門對這些領域的安全管理負責；和游客和消費者相關的服務領域，諸如餐飲、住宿、交通、游覽、休閑、度假等，都視為旅游領域，也都要求文化和旅游行政部門對與旅游相關的服務設施設備安全、食品安全、索道安全、電梯安全、消防安全、涉旅交通安全實施監管?？傊?，在很多人看來，這就是他們所稱的管行業必須管安全，只要是文化和旅游行業內的一切，都屬于文化和旅游行政部門監管，而不是從法律授權、職責分工中作任何區別。這實際上是對管行業必須管安全規定的誤讀。

2.管行業是否意味著行業全管

回答是否定的。所謂的行業具有橫向和縱向關系相互交融的特點，文化和旅游領域的行業更是如此。以飯店為例，飯店就是一個小綜合體，涵蓋住宿、餐飲、娛樂、健身等一系列環節和服務，在絕大多數人眼里，飯店顯然屬于旅游行業，如果管行業就必須行業全管，就意味著飯店空間范圍內的所有事項必須由文化和旅游行政部門監管，包括對于飯店的電梯、鍋爐、環保、食品、消防及服務質量的監管，且不說住宿業的主管部門為商務部門，就事論事，上述這些硬件和軟件的安裝、運營、維保均有許可部門，僅僅因為管行業必須管安全的規定，就要讓文化和旅游行政部門統管飯店的所有安全，既不科學，也缺乏法律支撐。稍作思考就會明白，這種思維的局限性不言而喻。

網吧納入文化和旅游行業當然不是問題，文化和旅游行政部門的職責是負責對依法設立的互聯網上網服務營業場所經營單位經營活動的監督管理，但并不能對發生在網吧中的所有行為實施監管，如網吧無證出售食品、食品不符合安全標準、上網人員在網吧吸煙等，法律已經授權相關部門實施監管，而沒有授權文化和旅游行政部門對此實施監管。顯然，不能只是因為《安全生產法》中有管行業必須管安全的規定，就要求文化和旅游行政部門以管行業為由，對網吧的所有經營行為和管理行為實施行政監管。

即使是文化和旅游行政部門授權許可的行業和領域，滿足了既是行業又是許可的雙重條件，對于安全的監管也并非只能由文化和旅游行政部門一家包攬。比如網吧、娛樂場所、旅行社，雖然文化和旅游行政部門為這些經營主體頒發過業務經營許可證，文化和旅游行政部門只是對這些經營主體的日常經營行為實施監管，網吧內、KTV內、旅行社經營場所的消防安全仍然由消防救援部門監管。

因此，即使在文化和旅游行業內，也并不意味著所有的問題都必須由文化和旅游行政部門監管，行業內的安全監管更是如此，如何正確理解管行業就是行業全管的內涵至關重要。

3.管行業與經營主體所處地理位置的關系

現在仍然有一種奇怪的觀點，就是以經營主體所處的地理位置來區分監管主體，比如經營主體處在社會公共區域，包括安全在內的監管由許可部門實施，而經營主體處某個行業的空間范圍內，有人就無條件地要求所在行業的行政部門對經營主體實施全方位的監管。比如肯德基在市中心，食品監管部門應當對其實施監管不存在任何異議，當肯德基地處旅游景區內，僅僅因為肯德基的地理位置發生了變化，似乎食品衛生的監管權就消失了，從而就由文化和旅游行政部門對肯德基的食品衛生實施監管？同樣，藥店開在市中心，由藥品行政部門監管，在開景區內開始了藥店，就應當由文化和旅游行政部門監管？這樣的邏輯的荒謬性不言自明。

其實，對于經營主體的監管，還是要看法律授權，而不是看經營主體所處的地理位置和是否屬于某個行業。不能僅僅因為服務項目或者設施在Ａ級景區，就要求文化和旅游行政部門對A級景區所有項目和設施實施監管，不能以服務項目和服務位于文化和旅游特定位置，就想當然地認為這些服務項目和服務設施就由文化和旅游行政部門監管。

4.管行業與許可監管的關系

行政許可是法律對于經營主體進入市場設定的條件和門檻，許可部門也由法律授權和設定，當一個行政部門獲得了某項許可授權，就意味著許可部門不僅具有法律授權，而且還具備了與許可事項相匹配的專業知識和技能，能夠對許可事項作出專業判斷和針對性的監管，當然也獲得了對經營主體經營行為安全監管的資質。因此，行政許可部門不能只對事項進行許可，而將日常的監管（包括安全監管）義務和責任轉嫁給第三人；更不能僅僅是因為經營主體歸口于某個行業，就要求某個行業的行政部門監管代替自己實施監管。相比之下，行業管理許可監管是硬監管，行業監管是軟監管，行業監管可以作為許可監管的補充和完善，但不能代替許可監管，也不能將許可監管與行業監管混為一談，甚至是只談行業監管，而忽視許可監管。

幾年前自媒體曝光了一些高星級酒店和外國品牌酒店服務生清理客房衛生的狀況后，行業監管所能采取的監管措施是：第一，按程序對星級飯店予以處理，比如取消等級、降級或者警告等；第二，在行業內予以通報。行業行政管理部門并沒有對酒店實施行政處罰，不是行業行政管理部門不想對酒店實施行政處罰，而是因為法律并沒有授權行業行政管理部門對酒店實施行政處罰。最終對于衛生不符合標準酒店的行政處罰仍然是具有許可和處罰權限的行政部門。這個例子非常典型地再現行業監管和許可監管的不同作用，更可以反映出兩者監管的區別。

5.管行業與國家、行業標準的關系

社會上有不少人認為，文化和旅游行政部門之所以要對景區、飯店的安全監管，因為飯店標準和景區標準是文化和旅游行政部門主導下出臺和實施的，文化和旅游行政部門就應當對景區和飯店實施全方位的監管，甚至文化和旅游行政部門內的一些人士也持同樣的觀點。的確，許可和標準均為社會事務的管理規范，但許可是法律規范，標準是技術規范；許可具有強制性，任何人遵守法律規范都不得有例外，標準具有任意性（少數標準具有強制性），只有自愿申請參加，經過評定同意被授予等級后才受標準的約束。

在文化和旅游領域中，有不少國家和行業的標準，以推薦性標準居多。這些標準更多的是服務規范，主要是對本行業本領域單位和經營主體的服務行為和經營行為進行規范。這些推薦性的標準必須要由當事人自愿申報，經過評定委員會的評定，才對當事人有約束力，而不像法律一經頒布施行，對社會具有普遍的約束力。以景區等級評定標準為例，景區根據自己的經營需求，向景區等級評定委員會申請。如果Ａ級景區違反了評定標準，最為嚴重的后果就是被取消等級稱號，這樣的懲戒一般并不影響其正常經營的開展。如果景區違反了法律規定，受到最為嚴厲的行政處罰，則是至少包括被吊銷營業執照等相關的行政處罰。

6.管行業應當如何管安全

文化和旅游行政部門如何具體開展本行業本領域單位和經營主體的安全監管，可以按照是否對當事人實施行政處罰為標準，劃分為實體性監管（或者稱之為許可監管）和程序性監管（或者稱之為行業監管），前者可以對當事人實施行政處罰，后者雖然可以監管，但法律尚未授權對當事人實施行政處罰。

文化和旅游行政部門在旅行社行業的安全實施實體性監管。比如，《旅游法》第三十四條規定，旅行社在組織旅游活動應當向合格的供應商訂購產品和服務；《旅行社條例》第三十九條規定，發生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的導游人員、領隊人員應當采取必要的處置措施并及時報告旅游行政管理部門；在境外發生的，還應當及時報告中華人民共和國駐該國使領館、相關駐外機構、當地警方。《旅游安全管理辦法》第十二條規定，旅行社組織出境旅游，應當制作安全信息卡。旅行社違反上述法律規定后，文化和旅游行政部門就將對旅行社實施行政處罰。

文化和旅游行政部門對其他單位和經營主體實施的安全監管，基本上是程序性監管，至于具體到如何實施程序性監管時，也存在一些的爭議。筆者的基本傾向是，文化和旅游行政部門實施程序性監管，是對網吧、娛樂場所、星級飯店、A級景區等單位和經營主體的安全生產責任制、安全生產規章制度和操作規程、安全管理臺帳、消防安全許可、特種設備經營許可、食品衛生許可、安全培訓、應急救援等制度是否建立、制度是否完備等實施書面審查，至于網吧、娛樂場所、星級飯店、A級景區是否符合消防安全、是否符合特種設備安全、是否符合食品衛生安全等，囿于設施設備的運營和維護、技術指標的檢測等具有高度的專業性，依法應由許可部門實施實體性監管。

事實上，即使文化和旅游行政部門想對設施設備、食品衛生、消防等實施監管，但文化和旅游行政部門既沒有法律授權，也沒有專業知識，的確是力所不逮，而許可部門對于相應的設施和服務進行監管，既是法律的要求，更具有專業的知識。如果文化和旅游行政部門超越職權和能力實施安全監管，不僅不能真正發揮行政部門監管應有的作用，而且也是行政亂作為。文化和旅游行政部門在日常檢查中，除了留下程序性監管的工作痕跡外，還需要對在檢查中發現的本行業本領域單位和經營主體涉嫌違反相關法律規定的行為，及時移交給有處置權的行政部門。

總之，管行業必須管安全的法律規定本身不存在爭議，但該規定僅僅還是具有較為寬泛的約束力，具體到某個行政部門應該如何實施和推進本行業的安全監管工作，尚存在較多不確定的地帶，文化和旅游行政部門對行業的安全監管也面臨同樣的問題。

為了確保行業安全管理能夠落到實處，且更具操作性，需要有關部門對管行業必須管安全作出相應的法律解釋，或者退而求其次，由權威部門明確行業安全管理與上述幾組概念之間的關系，從而對行業安全管理作出明晰的劃分和界定，便于文化和旅游行政部門實施行業安全的監管。與此同時，需要營造一種氛圍，那就是在認識上，不能簡單地將行業安全管理職能與全行業安全管理職能完全劃等號、不能將行業安全管理理解為行業安全執法同一概念，引導從政府到社會大眾對行業安全管理的有一個更為理性和全面的認識，更好地有針對性地做好行業安全監管工作